Biodiesel, subvenciones y derechos a la exportación.
"Los E.E.U.U. valoran su relación con Argentina e Indonesia, pero aún los países amigos deben observar las reglas. La subvención de mercancías por parte de gobiernos extranjeros es algo que la Administración Trump toma muy seriamente, y continuaremos evaluando y verificando la exactitud de esta determinación preliminar". Wilbur Ross, Secretario de Comercio de los E.E.U.U.
Autor: Eduardo R. Ablin, Embajador (*) Centro de Estudios de Política Internacional en Años de Campo. - 13/09/2017
La reciente disposición del Departamento de Comercio de los Estados Unidos (EEUU) -como resultado de una investigación iniciada en abril de 2017 a solicitud de la "National Biodiesel Board" (NBB) en representación de su industria doméstica- imponiendo aranceles compensatorios de carácter preliminar y retroactivo que oscilan entre 50,29% y 64,17%, destinados a contrarrestar presuntas subvenciones a la exportación de biodiesel de origen argentino incomoda las relaciones comerciales bilaterales. Este embate estadounidense requiere una respuesta en la materia aún previo a la eventual fijación de aranceles compensatorios definitivos, ya que nada obliga a aguardar dicha decisión, plazo que tiene por único objetivo negociar en el marco del Artículo 20 del "Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias" de la Organización Mundial del Comercio (OMC) compromisos por parte del socio comercial acusado de subsidiar dirigidos a reducir sus precios o volúmenes de exportación. A ello apunta la declaración del Encargado de Negocios de la Embajada de los EEUU en nuestro país en el sentido que "trabajará con Argentina sobre los altos aranceles que su país aplicó esta semana a las compras de biodiesel argentino y que generaron quejas del Gobierno local".
Cabe recordar que no es esta la primera vez en que nuestro país se ve acusado de subsidiar sus exportaciones en razón de la utilización de "retenciones diferenciales a la exportación" en diversas cadenas de valor, cuyos efectos han sido objeto de múltiples intentos fallidos de descalificación en el ámbito de la OMC, en particular por parte de la Unión Europea (UE) y los EEUU No es ciertamente el propósito de este artículo defender las "retenciones", instrumento indudablemente distorsivo, sino clarificar la legitimidad de su empleo desde el plano de la normativa OMC y la arbitrariedad de la argumentación que pretende presentarlo como un "subsidio", ya que todos los cuestionamientos en esta dirección han tenido a las retenciones diferenciales como trasfondo.
En efecto, ya en 2000 (ver caso "DS155: Argentina - Medidas que afectan a la exportación de pieles de bovino") el Grupo Especial (GE, o "panel" en la nomenclatura inglesa) constituido en el marco del Organo de Solución de Diferencias (OSD) de la OMC determinó que aún cuando las regulaciones del Artículo XI:1 del GATT (relativo a las "Restricciones Cuantitativas") se extienden hasta aquellas de facto, tal amplitud no parecería alcanzar la concesión positiva de prohibiciones o restricciones "mediante la aplicación de derechos de aduana, impuestos u otras cargas". Más recientemente, en 2013, la UE impuso a nuestro país derechos antidumping provisionales y definitivos del 24,6% como resultado de una investigación en el marco del "Acuerdo sobre Interpretación del Artículo VI del GATT" -comúnmente denominado "Acuerdo Antidumping" (AA)- alegando precisamente presuntas ventajas que las empresas exportadoras argentinas obtendrían por el diferencial de derechos a la exportación vigentes entre el biodiesel (en aquel momento un monto variable que oscilaba estimativamente en torno del 6%) y el haba de soja -su principal insumo (27%, aunque sujeto a un calendario degresivo anual)-. Según los denunciantes, el diferencial de derechos a la exportación permitiría a los productores domésticos adquirir la materia prima en condiciones más favorables al limitar el incentivo a su exportación sin procesar. Frente a esta intempestiva acción nuestro país reaccionó con presteza (ver el caso DS 473: Unión Europea- Medidas antidumping sobre el biodiesel procedente de la Argentina) recurriendo ante el OSD, el cual dictaminó en 2016 que las medidas establecidas por la UE resultaban incompatibles con varios artículos del AA. En particular se objetó que la determinación de precios utilizados durante la investigación relativos al ajuste o establecimiento de los costos asociados a la producción y venta de los productos investigados en la determinación de los márgenes de dumping resultó distorsionada por la inadecuada consideración de los derechos a la exportación señalados, resultado de lo cual se aplicó a nuestro país una metodología de cómputo no conforme con la normativa del Acuerdo citado para los Miembros plenos de la OMC. Más aún, la UE ha continuado dilatando la reapertura del mercado sin justificativo alguno, aunque finalmente en los primeros días de septiembre conformó a la decisión de los órganos de la OMC, reduciendo los derechos adicionales antidumping a un rango general aplicable a todas las empresas argentinas exportadoras entre el 4,5 y 10%.
Es cierto que el bloqueo del acceso al mercado de la UE se prolongó a lo largo de más de tres años, representando una pérdida de exportaciones equivalente a casi U$S 1.600 millones anuales, aunque el resultado ha puesto en claro las ventajas que la utilización de los resortes normativos de la OMC aportan a un país poco poderoso en el comercio internacional para la legítima defensa de sus intereses, al haber obtenido dictámenes favorables tanto a nivel del Organo de Solución de Diferencias así como del Organo de Apelación. Este procedimiento no podía tener otro final, ya que ningún Miembro relevante de la OMC puede rehusar la aplicación de sus fallos sin poner en peligro la propia razón de ser de la Organización como "ámbito de solución de diferencias".
No obstante, una vez más la decisión estadounidense persigue la desprotección de la industria doméstica al atacar el régimen de derechos diferenciales a la exportación en una misma cadena de valor, cuestión que debería a esta altura considerarse zanjada en el ámbito de la OMC, aunque la paralización de ventas conlleve pérdidas previsibles por valor de U$S 1.200 millones anuales mientras el caso se dilucide en el OSD.
La mayor dificultad, en este caso, radica en que las autoridades de la Administración Trump no parecen mantener confianza en los valores del Sistema Multilateral de Comercio (SMC) cuya construcción paradójicamente ha respondido al impulso de los propios EEUU desde la postguerra. En efecto, los nuevos funcionarios parecen perseguir formas para eludir el esquema de solución de diferencias de la OMC e inclusive plantean la hipótesis de ignorar las resoluciones de la misma que no resultaran satisfactorias para los EEUU, argumentando que "los ciudadanos estadounidenses están sujetos solamente a las leyes y regulaciones creadas por el gobierno estadounidense, y no a las resoluciones dictadas por gobiernos extranjeros u organismos internacionales", criterio que pondría en peligro los cimientos del SMC. Sin embargo, habrá que ver -confrontados con un caso concreto- si efectivamente las autoridades estadounidenses estarían dispuestas a dejar sin sustento a un esquema que les ha resultado extremadamente beneficioso a lo largo de décadas, al mismo tiempo que ha ejercido por su propio poder de demostración un relevante papel centrípeto capaz de convocar la progresiva adhesión de prácticamente todos los Estados del planeta.
Al respecto, el propio Secretario de Comercio Wilbur Ross opinó que es necesario "actualizar" la OMC, a cuyo efecto anticipó una revisión ordenada por el Presidente Trump para identificar las "violaciones" por parte de socios comerciales de las normas multilaterales que afectan a los EEUU al abusar de las mismas. En dicho caso, si las máximas autoridades estadounidenses en materia de política comercial efectivamente renegaran de los principios y ventajas del SMC el eventual recurso a sus mecanismos resultaría ocioso, al mismo tiempo que podría lamentablemente augurarse el peligro de surgimiento de guerras comerciales.
Suponiendo que la racionalidad prevalezca, cabe definir el marco jurídico de la OMC atinente a los derechos de exportación, en tanto el Artículo II del GATT (relativo a las "Listas de Concesiones") solamente comprende los derechos de importación y las cargas relacionadas con la importación, sin registrar mención alguna referida a los derechos de exportación, y por lo tanto, ni siquiera existe un marco jurídico formal en el GATT para que los Miembros programen compromisos con respecto a exportaciones. No obstante, los redactores del GATT contemplaron el potencial de discriminación y distorsión al comercio tanto de las importaciones como de las exportaciones en el Artículo I:1 (relativo al "Trato de la Nación Más Favorecida") como aplicable "con respecto a los derechos de aduana y cargas de cualquier clase impuestos a las importaciones o a las exportaciones, o en relación con ellas...". Por su parte, el Artículo XI del GATT, concerniente a la "Eliminación general de las restricciones cuantitativas", hace referencia específicamente a los impuestos y derechos de exportación como medios por los cuales los Miembros de la OMC pueden legalmente prohibir o restringir las importaciones y las exportaciones, impidiendo -con muy pocas excepciones- imponer o mantener "prohibiciones o restricciones -aparte de los derechos de aduana, impuestos u otras cargas-, ya sean aplicadas mediante contingentes, licencias de importación o de exportación, o por medio de otras medidas..." con relación tanto a importaciones como exportaciones.
Dada la evidente carencia de normas en materia de derechos a la exportación, los Miembros de la OMC -en particular los países en desarrollo (PED)- aplican tal instrumento para promover objetivos de desarrollo e industrialización tendientes a la exportación de productos de mayor valor agregado. En este sentido, los países en desarrollo recurren a dicha práctica en respuesta a la pronunciada escalación arancelaria que registran los nomencladores de los países desarrollados para proteger su procesamiento doméstico, restringiendo o impidiendo la importación de productos con crecientes niveles de elaboración a través de un elevado nivel de protección efectiva.
Al respecto, la investigación difundida por las autoridades estadounidenses no deja de sorprender, en tanto el arancel para el ingreso de habas de soja en los EEUU es del 0%, mientras que el que corresponde al aceite de soja asciende al 19,1% y el del biodiesel al 4,5%, al cual se adiciona un reintegro impositivo de U$S 1 por galón a los "refinadores" de biodiesel -doméstico o importado- con gasoil. De igual forma, los productores de biodiesel a partir de semillas oleaginosas producidas localmente reciben otro dólar de crédito sobre los impuestos especiales al consumo. Esta mecánica combinada parece habilitar a nuestro país a reflejar vía la teoría del espejo el nivel de derechos a la exportación que permita neutralizar dicha escalación arancelaria para poder competir en paridad de condiciones.
En este sentido, cabe tener presente que nunca se ha determinado en el ámbito del OSD que la aplicación de derechos a la exportación infrinja el Artículo XI del GATT. No obstante, algunos Miembros han cuestionado si los menores precios para las industrias nacionales, consecuencia inevitable de la aplicación de derechos a la exportación, podrían ser considerados como una "contribución financiera" en el sentido del "Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias" concluyendo un GE que la limitación a las exportaciones, en cuya definición se incluyen los derechos a la exportación, "no puede constituir un suministro de productos encomendado u ordenado por el gobierno... ni, por ende, una contribución financiera" (ver WT/DS/194/R). En efecto, este razonamiento podría resolverse por defecto, dado que la lógica que lo sustenta parece fácilmente rebatible, en tanto resulta al menos capcioso interpretar que quien "tributa un derecho a la exportación" esté en rigor percibiendo una subvención.
Al respecto, ya en 2004 la República Argentina (RA) y otros 13 Miembros reclamaron en el Consejo General de la OMC (ver Declaración JOB (04)/110) que los países desarrollados consideren a las retenciones a la exportación como "un instrumento de política industrial legítima y aceptada por las normas de la organización", al igual que los "impuestos diferenciales a la exportación", rehusando tratar el reclamo de los EEUU y la UE que pretendían que se consideraran en calidad de subsidios a las exportaciones.
Cabe recordar que las "Recomendaciones" del OSD no resultan necesariamente vinculantes en el ámbito de la OMC, aunque deben ser consideradas como precedentes jurisprudenciales por parte de los sucesivos Grupos Especiales. Por ello, sin obstar al recurso a cualquier mecanismo político que permita influir sobre la Administración de los EEUU, se estima que los antecedentes disponibles -en particular el reciente fallo del GE favorable a nuestro país precisamente en un caso casi idéntico resultante de la aplicación de derechos antidumping por parte de la UE al biodiesel- resultan relevantes para confiar en un nuevo triunfo legal en el OSD, el ámbito natural al cual debe dirigirse la acción argentina para cerrar definitivamente este debate sin verse sometida a presiones para otorgar concesiones que exceden sus compromisos en el marco de la OMC.
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Septiembre 7 de 2017
